WISSENSWERTES | 22.12.2023
Jetzt amtlich: Klimaanpassungsgesetz des Bundes kommt
Schon am 13. Juli 2023 hatte die Bundesregierung den Entwurf für ein Klimaanpassungsgesetz beschlossen. Nachdem es im November vom Bundestag beschlossen wurde, hat nun auch der Bundesrat dafür grünes Licht gegeben. Das neue Gesetz soll Mitte 2024 in Kraft treten und erstmals eine Rahmensetzung für Strategien, Konzepte und Maßnahmen betreffend die Anpassung an den Klimawandel geben. Der Gesetzgeber hat dabei die Erforderlichkeit vor Augen, die Anpassungsfähigkeit gegenüber bereits eingetretenen künftig zunehmenden Veränderungen des Klimas – etwa Extremwetterereignisse, Biodiversitätsverluste und Anstieg des Meeresspiegels – zu stärken.
Ausgangssituation und Zielsetzung
Die Zielsetzung in § 1 des Gesetzes beschreibt dies dahingehend, dass eine Reihe von schützenswerten Rechtsgütern, namentlich Leben und Gesundheit, Gesellschaft, Wirtschaft und Infrastruktur sowie Natur und Ökosysteme, vor negativen Auswirkungen des Klimawandels und daraus folgenden Schäden zu schützen bzw. wenigstens Schäden weitestgehend zu reduzieren sind. Eine weitere Zielsetzung besteht in der Steigerung der Widerstandsfähigkeit ökologischer Systeme und der Gesellschaft zur Bewahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse (Resilienz). Der Gesetzgeber nimmt also zur Kenntnis, dass eine vollständige Verhinderung der Folgen des Klimawandels nicht möglich sein wird. Klargestellt wird aber, dass die Klimaanpassung keine Alternative zu den Bemühungen um den Klimaschutz darstellt, sondern beide Elemente miteinander derart zu verzahnen sind, dass einerseits eine möglichst weitgehende Begrenzung des Anstiegs der globalen Durchschnittstemperatur erreicht werden soll und andererseits parallele Vorsorgemaßnahmen zur Anpassung an die bereits eingetretener und künftiger Folgen ergriffen werden.
Klimaanpassungsstrategie des Bundes bis Ende 2025
§ 3 des Gesetzes sieht vor, dass die Bundesregierung bis zum 30. Dezember 2025 eine vorsorgende Klimaanpassungsstrategie mit messbaren Zielen vorlegt, die den bundesrechtlich zulässigen verbindlichen Rahmen vorgibt und die regelmäßig alle 4 Jahre fortgeschrieben wird. Die Anpassungsstrategie soll tatsächlich bereits im Jahr 2024 vorgelegt werden und eine Fortschreibung der Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel vom 17. Dezember 2008 (DAS) darstellen. § 3 Abs. 2 des Gesetzes sieht ebenfalls in Anlehnung an die DAS eine Reihe von Clustern als Mindestinhalt der Klimaanpassungsstrategie vor, die nahezu alle Lebensbereiche beinhalten – z.B. Wasser, Infrastruktur, Land und Landnutzung sowie Wirtschaft und Stadtentwicklung. Hinsichtlich der Ziele regelt Absatz 3, dass diese für die jeweiligen Cluster vorzugeben sind, hinreichend ambitioniert und messbar sein müssen und mit einem konkreten zeitlichen Rahmen versehen sind. Neben verbindlichen Maßnahmen des Bundes soll die Klimaanpassungsstrategie Empfehlungen zu Maßnahmen in der Zuständigkeit der Bundesländer enthalten.
Klimarisikoanalyse
Eine wesentliche Grundlage der Klimaanpassungsstrategie des Bundes wird die Klimarisikoanalyse (§ 4 des Gesetzes) sein. Eine solche existiert de facto ebenfalls schon in Gestalt der Klimawirkungs- und Risikoanalyse für Deutschland 2021 des Umweltbundesamts (UBA). Gegenstand sind die auf die Cluster des § 3 einwirkenden Veränderungen infolge des Klimawandels und eine Bewertung dieser Auswirkungen sowie die Ableitung von Handlungserfordernissen.
Klimaanpassungskonzepte
§ 6 des Gesetzes sieht vor, dass juristische Personen des öffentlichen Rechts unter der Aufsicht des Bundes Klimaanpassungskonzepte aufzustellen haben und die darin vorzusehenden Maßnahmen umsetzen. Damit wird der übergreifende Handlungsrahmen für die jeweiligen Handlungsträger auf Konzeptebene konkretisiert. Daneben tritt nach § 7 des das Gebot, Bundesliegenschaften an die Folgen des Klimawandels anzupassen. Dies beinhaltet insbesondere angemessene und geeignete Maßnahmen im Rahmen der Modernisierung von Gebäuden, womit die Frage des klimaangepassten Bauens angesprochen sein dürfte.
Berücksichtigungsgebot
In einem eigenen Abschnitt regelt § 8 des Gesetzes ein Berücksichtigungsgebot, welches in seinem Abs. 1 im Wesentlichen dem Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) entspricht. Es handelt sich um eine weitgehende, aber unkonturierte Berücksichtigungspflicht des Ziels der Klimaanpassung durch Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen – wobei Entscheidungen nur solche sein können, die Entscheidungsspielräume (Abwägung/Ermessen) beinhalten. Besonders erwähnt wird das Berücksichtigungsgebot für Bauleitplanverfahren, welches jedoch über § 1a Baugesetzbuch (BauGB) bereits abgedeckt ist. Nach der Gesetzesbegründung sollen Planungen und Entscheidungen nur soweit dem Berücksichtigungsgebot unterfallen, wie diese Relevanz für die Klimaanpassung besitzen. Damit wird freilich ein Abgrenzungsproblem geschaffen, welches ohne weitere Konkretisierung schwierig zu handhaben sein dürfte. Selbst die vom Gesetzgeber in der Begründung als nicht relevant angesehenen Anlagen zur Erzeugung von erneuerbaren Energien sollten im Hinblick auf eine klimaangepasste Errichtung zu prüfen sein.
Ein weiterer Streitpunkt, der bereits zu § 13 Abs. 1 KSG besteht, ist die Frage, inwieweit ein solch weites Berücksichtigungsgebot auch bei der Zulassungsentscheidung von Trägern öffentlicher Belange über Vorhaben privater Dritter zum Tragen kommen kann. Mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Aspekte der Wesentlichkeit und Bestimmtheit dürfte dies zu verneinen sein. Sonderfälle des Berücksichtigungsgebots sind in den Absätzen 2 und 3 geregelt: So beinhaltet Absatz 3 das Gebot, versiegelte Böden, deren Versiegelung dauerhaft nicht mehr für die Nutzung von Böden notwendig ist, im Rahmen von Maßnahmen im eigenen Verantwortungsbereich zu entsiegeln bzw. die natürlichen Bodenfunktionen wiederherzustellen. Wichtig ist die Klarstellung im Rahmen der Begründung, dass dieses Gebot die Nutzbarkeit von Entsiegelungsmaßnahmen als Kompensation für Eingriffe in Natur und Landschaft nicht infrage stellt.
Länderebene: Anpassungsstrategien bis Anfang 2026
Aber auch die Länder werden über §§ 10-12 des Gesetzes verpflichtet, eigene Klimaanpassungsstrategien zu entwickeln und aufbauend darauf Klimaanpassungskonzepte für die Gemeinden und Landkreise verbindlich zu fordern. Dabei sollen den Ländern jedoch Ausgestaltungsspielräume zukommen, sodass diese beispielsweise die Forderung für Klimaanpassungskonzepte auf lokaler Ebene nur für Gemeinden ab einer bestimmten Einwohnerzahl erheben können, wenn sichergestellt ist, dass ein entsprechend taugliches Klimaanpassungskonzept des jeweiligen Landkreises entsprechende Vorgaben enthält. Dies ist praktisch wichtig, da namentlich kleine Kommunen häufig nicht die personelle und finanzielle Ausstattung besitzen, um derartige Konzepte zu erstellen oder erstellen zu lassen.
Der Bundesgesetzgeber hat zudem klargestellt, dass die Länder bei der Erarbeitung ihrer Klimaanpassungsstrategie diejenige des Bundes heranziehen können. Maßnahmen aus anderen Fachplanungen, die geeignet sind, Auswirkungen des Klimawandels und dessen Risiken zu begegnen, werden berücksichtigt. Die Klimaanpassungsstrategien der Länder sind bis spätestens 31. Januar 2026 vorzulegen und alle 5 Jahre fortzuschreiben.
Zielsetzung der Klimaanpassungskonzepte ist die Entwicklung eines planmäßigen Vorgehens zur Klimaanpassung der jeweiligen Gebietskörperschaft unter Berücksichtigung bereits bestehender Prozesse und Aktivitäten, das in einem auf die örtlichen Gegebenheiten bezogenen Maßnahmenkatalog zur Umsetzung des Klimaanpassungskonzepts mündet. Dieser Maßnahmenkatalog sollte möglichst auch Maßnahmen enthalten, mit denen Vorsorge insbesondere in extremen Hitzelagen, bei extremer Dürre und bei Starkregen getroffen werden kann sowie solche Maßnahmen, die die Eigenvorsorge der Bürgerinnen und Bürger erhöhen.
Im Übrigen bestimmen die Länder nach § 12 Abs. 4 des Gesetzes selbst die wesentlichen Inhalte der Klimaanpassungskonzepte sowie ob und in welcher Form Klimaanpassungskonzepte einer Beteiligung der Öffentlichkeit, einer Berichterstattung über ihre Umsetzung und einer Fortschreibung bedürfen. Damit obliegt es dem Land, im bestmöglichen Fall anhand standardisierter Vorgaben, wesentliche Eckpunkte für die Erstellung von Klimaanpassungskonzepten in den Gemeinden und Landkreisen vorzugeben. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch § 12 Abs. 6 des Gesetzes, wonach relevante sektorale Planungen, wie etwa Hitzeaktionspläne oder Landschaftspläne, im Rahmen der Erarbeitung der Klimaanpassungskonzepte zu berücksichtigen sind.
Fazit
Der vorstehende Überblick zeigt, welch ambitionierte Ziele mit dem Klimaanpassungsgesetz verbunden sind. Deutlich wird darüber hinaus, dass eine kohärente und sachgerechte Umsetzung nur dann erfolgversprechend sein wird, wenn im bestehenden Mehrebenensystem der Bundesrepublik alle Ebenen eingebunden werden. All das dürfte zu einem deutlichen organisatorischen, finanziellen und letztlich auch juristischen Mehraufwand in allen Bereichen führen.