WISSENSWERTES | 03.11.2020
OVG Magdeburg bestätigt: Abschottung ausländischen Abfalls in Sachsen-Anhalt rechtswidrig
Das OVG Magdeburg hat mit Beschluss vom 27. Oktober 2020 (Aktenzeichen: 2 AL 8/20) – Grundsätze für europäische Abfallimporte aufgestellt. Danach ist die in Sachsen-Anhalt praktizierte – politisch motivierte – Abschottung gegen ausländische Abfallimporte rechtswidrig.
Das OVG bestätigte damit in allen Punkten die Auffassung der Vorinstanz: Das Verwaltungsgericht Halle (VG Halle) hatte bereits mit Urteil vom 19. November 2019 für rechtswidrig erklärt und ausdrücklich festgestellt, dass das Landesverwaltungsamt verpflichtet war, die beantragte Zulassung zur Abfallverbringung zu erteilen. Wir hatten 2019 bereits hierüber berichtet.
Damit steht nun rechtskräftig fest, dass die bisherige Verwaltungspraxis des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt, ausländische Abfallimporte abzuweisen, gegen europäisches Recht verstößt.
Die rein politisch motivierte Entscheidung des Landtages von Sachsen-Anhalt vom November 2016, den Import ausländischer Abfälle zu reduzieren, ist rechtlich weder bindend noch haltbar. In dem Beschluss hieß es: „Die Landesregierung ist gebeten, mittel- bis langfristig die Abfallimporte im Rahmen des geltenden Rechts zu reduzieren.“ Daraufhin ließ das Landesverwaltungsamt ausländische Abfälle nicht mehr zu und begründete das mit einem Autarkieeinwand, dem Verstoß gegen das abfallrechtliche Näheprinzip und einem Widerspruch gegen den Abfallwirtschaftsplan.
Das OVG Magdeburg positionierte sich hierzu nun klar: „Der Beschluss des Landtages vom 24. November 2016 (LT-Drs. 7/665) ist schon deshalb ohne Relevanz, weil der Landtag nicht die zuständige Behörde ist und sich der Beschluss auch nicht auf eine konkrete Zielanlage bezieht.“
Der entschiedene Fall
Geklagt hatte ein von unserer Kanzlei vertretenes italienisches Unternehmen, dass bereits seit 2016 eine bestimmte Abfallart auf eine dafür spezialisierte Deponie in Sachsen-Anhalt zur Entsorgung liefert. Nachdem dies stets genehmigt worden war, erhob das Landesverwaltungsamt unter Berufung auf den Beschluss des Landtages im Juni 2017 Einwände gegen die beantragte Notifizierung von Abfällen. Hiergegen klagte das italienische Unternehmen – mit Erfolg.
Die Rechtslage
Die Zulassung eines Abfallimportes richtet sich innerhalb der EU nach der Abfallverbringungsverordnung (VVA), Verordnung Nr. 1013-2006. Danach gilt grundsätzlich innerhalb der Europäischen Union – auch im Abfallrecht – Entsorgungsfreiheit. Vorrang hat stets die ordnungsgemäße Verwertung oder Deponierung des Abfalls. Die Behörden am Bestimmungsort (Ort, zu dem der Abfall verbracht wird) haben daher eine Zustimmung zur Abfallverbringung zu erteilen, wenn kein Sach- oder Rechtsgrund für die Erhebung eines sogenannten Einwandes vorliegt. Einwände können unter anderem erhoben werden zur Lenkung von Abfallströmen („Autarkieeinwand“ nach Art. 11 Abs. 1 oder Art. 11 Abs. 2 g) i) EU-VVA), zum Importschutz, falls inländischer Abfall sonst nicht vor Ort beseitigt werden kann („Verdrängungseinwand“, Art. 11 Abs. 2 g) ii) EU-VVA) oder dann, wenn die Verbringung gegen einen Abfallwirtschaftsplan verstößt („Planeinwand“, Art. 2 Abs. 2 g) iii) EU-VVA). Die Behörde hatte hier alle drei Einwände erhoben.
Die Begründung des Gerichts
Das OVG stellte klar, dass die Einwanderhebung rechtswidrig war und die Zulassung hätte erteilt werden müssen. Mit den einzelnen Einwänden befasst sich der Beschluss sehr ausführlich und arbeitet deutlich einige bislang offene Rechtsfragen heraus. Fest steht: Auf die nur politische Absichtserklärung und Bekundung des Landtages kann sich die Behörde jedenfalls nicht berufen.
Zu den Einwänden im Einzelnen:
Der Autarkieeinwand ist möglich durch eine abstrakt-generelle Entscheidung eines Mitgliedsstaates (Art. 11 Abs. 1 VVA) oder durch Einzelfallentscheidung der Behörde (Art. 11 Abs. 2 g) i) VVA). Das Gericht stellte klar, dass die hier zunächst vom Landesverwaltungsamt ins Feld geführte Entscheidung des Landtages keinerlei Rechtswirkungen hat, weil der Landtag nicht die zuständige Stelle nach der VVA ist. Die Behörde hatte allerdings den Autarkieeinwand zusätzlich auch selbst erhoben und damit begründet, es sei weder ersichtlich noch dargelegt, dass der Abfall mit vertretbarem Aufwand nicht auch entstehungsnah entsorgt werden könne.
Das Gericht verwarf auch das: Für einen wirksamen eigenen Einwand muss die Behörde dezidiert darlegen und beweisen, aus welchen konkreten Gründen das Autarkieprinzip der beantragten Notifizierung entgegensteht. Die Behörde muss darlegen, inwiefern durch die konkrete beabsichtigte Abfallverbringung eine Verdrängung inländischer Abfallentsorgung zumindest zu befürchten ist. Das LVA trug insoweit aber nur vor, dies liege auf der Hand, weil die Kapazität von Deponien begrenzt und bei Annahme ausländischer Abfälle früher erschöpft sei und die Schaffung neuer Kapazitäten durch planfestzustellende neue Deponien erfahrungsgemäß viele Jahre in Anspruch nehme. Das OVG bestätigte demgegenüber unsere Rechtsauffassung, dass bei einer solchen Betrachtungsweise eine grenzüberschreitende Abfallverbringung zu einer Deponie generell ausgeschlossen wäre: „Ein derart weitreichender Ausschluss könnte nur auf der Grundlage einer (abstrakt-generellen) Maßnahme erfolgen, weil damit die Verbringung von Abfällen teilweise, nämlich die Verbringung von Abfällen zur Deponierung, verboten würde, um gegen jegliche Verbringung Einwände zu erheben.“ Bei den in Sachsen-Anhalt vorhandenen Deponiekapazitäten liege daher keine Gefahr der Verdrängung vor.
Das Näheprinzip ist als Einwand nur dann einschlägig, wenn die Zielanlage (andere) Abfälle beseitigen muss, die an einem nähergelegenen Ort anfallen und die zuständige Behörde solchen Abfällen Vorrang eingeräumt hat. Dabei ist nicht notwendig auf die nächste nationale Anlage abzustellen, da auch eine grenzüberschreitende Verbringung mit einem kürzeren Weg verbunden sein kann. Über die geografische Nähe hinaus sind auch qualitative Aspekte zu berücksichtigen – etwa der Standard der Anlage. Es genügt also nicht, wenn die Behörde mit dem Einwand zeitgleich eine Reservierung mit zeitlichem Vorlauf für künftig anfallende Abfälle ausspricht.
Auch der Planeinwand rechtfertigt nach Ansicht des OVG Magdeburg schließlich keine Ablehnung der Zulassung: Der geltende Abfallwirtschaftsplan gebe keinerlei Anhaltspunkte dafür her, dass die beantragte Verbringung mit diesem „nicht in Einklang“ stehe. Um einerseits die Entsorgungssicherheit zu gewährleisten und andererseits die installierten Kapazitäten sinnvoll auszulasten, müssten gefährliche Abfälle sowohl in andere Bundesländer und in das Ausland exportiert als auch importiert werden.
Rechtsfolge der unzulässigen Einwände: Anspruch auf Zulassung
Damit waren alle Einwände der Behörde rechtswidrig, was schon das VG Halle ausdrücklich festgestellt hatte. Fehlt aber ein Sach- und Rechtsgrund für einen Einwand, war die Behörde verpflichtet, die Notifizierung zuzulassen. Das VG Halle hatte auch dies ausdrücklich festgestellt und ausgeführt: „Wenn keiner dieser Einwandgründe vorliegt, müssen die zuständigen Behörden der notifizierten Verbringung zustimmen. Hierbei handelt es sich um eine rechtlich gebundene Entscheidung.“ Das bedeutet, dass die Behörde keinerlei Entscheidungsspielraum hat; die Zulassung muss erteilt werden.
Das OVG lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung des LVA nach ausführlicher Prüfung ab, da weder ernstliche Zweifel an der Entscheidung des VG Halle bestünden, noch Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung durch das LVA dargelegt worden sind, die für das Verfahren klärungsbedürftig seien.
Fazit
Die innerhalb der EU-Mitgliedsstaaten zuständigen Behörden sind an die Vorgaben des europäisch harmonisierten Abfallrechts gebunden. Die zunehmende Abschottung europäischer Abfälle und damit die Beschränkung von innereuropäischer Abfallverbringung sind darin umfassend rechtlich geregelt. Politische Absichtserklärungen oder Willensbekundungen müssen sich an diesen Regeln messen lassen.
Für die Entsorgungsbranche bedeutet die Entscheidung eine klare und rechtssichere Richtungsweisung: Rechtsbehelfe gegen rechtswidrige Behördenentscheidungen brauchen zwar ihre Zeit, sind aber unabdingbar für die Entwicklung des innereuropäischen Rechts. Ohne Sachgründe dürfen die Behörden eine Notifizierung nicht ablehnen. Und diese Sachgründe muss die Behörde belegen – nicht das Entsorgungsunternehmen.
Lesen Sie hierzu auch den Bericht bei EUWID – Recycling und Entsorgung vom 11. November 2020.