WISSENSWERTES | 25.04.2016
Die Zumutbarkeit im Denkmalrecht
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Nicht zuletzt die aktuellen Diskussionen um den möglichen Abriss des City-Hofs in Hamburg (Bericht vom 22. März 2016 in DIE WELT) und des Franz-Rhode-Hauses in Karlsruhe verdeutlichen – auch vor dem Hintergrund knapper werdenden Baulandes in begehrter Lage – die Relevanz der Frage, wann Denkmäler abgerissen werden dürfen. Neben der Denkmaleigenschaft beschäftigt die Gerichte vor allem die Zumutbarkeit der Denkmalerhaltungspflicht.
Zumutbarkeit als Unterfall der Verhältnismäßigkeit
Mittlerweile beschränken die Denkmalschutzgesetze aller Länder die Erhaltungs- und Instandsetzungspflicht des Eigentümers eines Denkmals auf das zumutbare Maß (in Sachsen: § 8 Abs. 1 Sächsisches Denkmalschutzgesetz – SächsDSchG). Nach der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1999 (Az. 1 BvL 7/91) ist die Unterschutzstellung eines Denkmals und die daraus resultierende Erhaltungspflicht für den Eigentümer Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) und daher grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Die Sozialpflichtigkeit hat jedoch ihre Grenzen in der Verhältnismäßigkeit: Eine den Eigentümer unverhältnismäßig belastende Erhaltungspflicht ist rechtswidrig. Die Grenze der Zumutbarkeit ist erreicht, wenn selbst ein dem Denkmalschutz aufgeschlossener Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch auch nicht veräußern kann.
Wirtschaftliche Unzumutbarkeit
Wann die Grenze zur Unzumutbarkeit erreicht ist, hat das Bundesverfassungsgericht nicht konkret entschieden. Inzwischen gibt es aber umfangreiche verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, die darauf abstellt, ob die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung dauerhaft durch Erträge oder den Gebrauchswert des Denkmals aufgewogen werden. Die Zumutbarkeit beurteilt sich danach anhand eines Vergleichs der voraussichtlichen Investitions- und Bewirtschaftungskosten sowie der möglichen Nutzungserträge und Gebrauchsvorteile des Denkmals. Die dafür notwendige Wirtschaftlichkeitsberechnung muss der Denkmaleigentümer vorlegen. Ergibt sich aus dieser Berechnung ein negatives Saldo, ist die Grenze der Zumutbarkeit überschritten. Denn der Denkmaleigentümer ist nicht verpflichtet, auf Dauer aus seinem eigenen Vermögen für den Erhalt seines Eigentums „zuzuschießen“, vielmehr muss sich das Denkmal selbst tragen.
Unverkäuflichkeit als weiteres Zumutbarkeitskriterium
Für die Beurteilung der Unzumutbarkeit wird in manchen Gerichtsentscheidungen (in Anlehnung an den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts von 1999) auf die Unveräußerlichkeit des Denkmals eingegangen. Der Gebäudeerhalt ist danach ggf. auch unabhängig von der Wirtschaftlichkeitsberechnung unzumutbar, wenn es für das Grundstück mit den bestehenden denkmalschutzrechtlichen Pflichten eine Nachfrage gibt, das denkmalgeschützte Objekt also ertragswirksam veräußert werden kann. In diesem Fall wird dem Eigentümer der Nachweis der Unwirtschaftlichkeit in der Regel misslingen. Dies gilt erst Recht, wenn der aktuelle Eigentümer das Objekt gerade erst selbst in Kenntnis der Denkmaleigenschaft für einen hohen Kaufpreis erworben hat und ihm für den Fall, dass der Abbruch des Denkmals nicht genehmigt wird, im Kaufvertrag kein Rücktrittsrecht eingeräumt wurde.
Gemeinden als Denkmaleigentümer
In der sächsischen Rechtsprechung ist mittlerweile geklärt, dass sich auch Gebietskörperschaften, insbesondere Gemeinden, auf die Unzumutbarkeit der Erhaltung eines Denkmals berufen können. Zwar steht der öffentlichen Hand nicht das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG zur Seite. Sie unterliegt aber den Haushaltsgrundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, was zu einer Relativierung ihrer denkmalschutzrechtlichen Pflichten führen muss.
Wegen der in der Sächsischen Verfassung verankerten Staatszielbestimmung zum Denkmalschutz ist das OVG Bautzen in seiner kürzlich ergangenen Entscheidung vom 24. September 2015, Az. 1 A 467/13, aber von einer gegenüber privaten Eigentümern gesteigerten denkmalrechtlichen Erhaltungspflicht ausgegangen (Urteil abrufbar unter: https://www.justiz.sachsen.de/ovgentschweb/documents/13A467.pdf ): Gemeinden müssen danach Kulturdenkmäler nicht nur „im Rahmen des Zumutbaren“ (§ 8 Abs. 1 SächsDSchG) schützen, sondern „im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit“ (§ 1 Abs. 2 Satz 1 SächsDSchG). Bei einem negativen Saldo in der Wirtschaftlichkeitsberechnung müssen sie daher zusätzlich darlegen, dass die durch den Denkmalschutz verursachte Bindung von gemeindlichen Haushaltsmitteln sie bei der Erfüllung gemeindlicher Aufgaben unangemessen behindern und es damit zu einer Verletzung der gemeindlichen Finanzhoheit kommen würde.
Ob sich die vom OVG Bautzen verfolgte, strenge Linie zur gesteigerten Erhaltungspflicht der öffentlichen Hand in weiteren Entscheidungen fortsetzen wird, bleibt ebenso abzuwarten, wie die noch ausstehende Konkretisierung der „Belastungsgrenze“ von Städten und Gemeinden. In dem zitierten Urteil hatte sich die betroffene Stadt zu dem Gesichtspunkt, ob das anfallende Defizit im eigenen Haushalt kompensiert werden kann, nicht geäußert. Das Gericht hatte den Abbruchantrag deshalb als nicht ausreichend begründet eingeordnet.
Bei Abbruchanträgen von Gemeinden sind aber nicht nur finanzielle und haushalterische Gesichtspunkte maßgeblich. Bei der Entscheidung – einer Ermessensentscheidung – muss die Denkmalschutzbehörde auch die gemeindliche Planungshoheit berücksichtigen. So hat das OVG Weimar bereits mit Urteil vom 16. Januar 2008, Az. 1 KO 717/06, entschieden, dass die geschützte kommunale Planungshoheit jedenfalls bei Vorliegen einer hinreichend konkreten, verbindlichen Planung, wie beispielsweise einem verbindlichen Bebauungsplan, Vorrang vor den Belangen des Denkmalschutzes haben kann.
Fazit
Bei den Anforderungen an den Nachweis der Unzumutbarkeit ist danach zu unterscheiden, ob das Denkmal in privatem oder öffentlichem Eigentum steht: Schon an den privaten Eigentümer werden hohe Hürden für den Nachweis der Unzumutbarkeit der Erhaltung eines Denkmals gestellt. Das OVG Bautzen setzt in seiner letzten Entscheidung die Messlatte für Denkmäler im Eigentum der öffentlichen Hand nochmals höher. Gemeinden können sich aber auf ihre Selbstverwaltungsgarantie, insbesondere auf die Finanz- und Planungshoheit, berufen.