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Update zur Gemeindegebietsreform in Thüringen – Gesetzentwurf zur freiwilligen Neugliederung von Gemeinden

Dass der Thüringische Verfassungsgerichtshof (ThürVGH) am 9. Juni 2017 mit seiner Entscheidung, Az. 6/2017 – VerfGH 61/16 das Vorschaltgesetz wegen formaler Verfahrensfehler (Verstoß gegen die Anhörungspflicht nach Artikel 91 Abs. 4 der Verfassung des Freistaats Thüringen) für nichtig erklärt hat, hatten wir bereits berichtet. Nun existiert ein neuer Gesetzentwurf der Landesregierung zur freiwilligen Gemeindeneugliederung (ThürGNGG 2018) in der Fassung vom 14. Februar 2018, Drs. 6/5308.

Inhalt des Gesetzes

Art. 1 des ThürGNGG 2018 enthält die Bestätigung von 13 Gebietsveränderungen auf Gemeindeebene auf Freiwilligenbasis: 6 Eingliederungen, 5 Ausgliederungen aus Verwaltungsgemeinschaften mit anschließender Eingliederung sowie 2 Neugliederungen, wobei eine der neugegliederten Gemeinden als Landgemeinde gegründet wird. Danach folgen die für Gemeindefusionen üblichen Regelungen, insbesondere zum Ortsrecht, zur Übernahme von Beamten und Tarifbeschäftigten und die damit im Zusammenhang stehenden Regelungen, zur Haushaltssatzung sowie zur Kompensation für Verluste bei den Schlüsselzuweisungen. Durch Art. 2 des Gesetzesentwurfs soll das Thüringische Gesetz über die kommunale Doppik geändert werden. Dabei ist die geplante Einführung einer Übergangsvorschrift für kommunale Neugliederungen (§ 40a) zentraler Bestandteil des Art. 2. Die Bestimmungen des Art. 2 normieren Erleichterungen für Gemeinden, die aus bisherigen Gemeinden mit unterschiedlichen Buchführungsmethoden (Kameralistik oder Doppik) neugegliedert (Neugliederung oder Eingliederung) wurden und die in ihrer Hauptsatzung bestimmt haben, die Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen der doppelten Buchführung zu führen (§ 52a Satz 2 ThürKO), vgl. S. 110 des Gesetzentwurfes der Landesregierung.

Leitbild und Leitlinien

Den Neugliederungsmaßnahmen des Art. 1 ThürGNGG 2018 liegen das Leitbild und die Leitlinien für die flächendeckende Neugliederung der Gemeinden in Thüringen zugrunde, die in der Begründung des Gesetzentwurfs dargelegt werden. Sie sollen Grundlage für die Schaffung leistungs- und verwaltungsstarker Gebietskörperschaften sowohl in der Freiwilligkeitsphase als auch in einer zu einem späteren, noch nicht genauer benannten Zeitpunkt stattfindenden pflichtigen Phase der Gemeindegebietsreform sein.

Nach der Nichtigerklärung des Vorschaltgesetzes durch den THürVGH hat der Landtag am 13. Dezember 2017 den Beschluss „Eckpunkte des Leitbildes und der Leitlinien für die Neugliederung der Gemeinden in Thüringen unter Berücksichtigung des Urteils des ThürVerfGH vom 9. Juni 2017“ gefasst, Drs. 6/4876. Durch diesen Beschluss sind die wesentlichen im Vorschaltgesetz enthaltenen Vorgaben für die Neugliederung der Gemeindeebene erneut aufgegriffen und bestätigt worden. Allerdings konkretisiert er diese lediglich in der Begründung zum geplanten ThürGNGG 2018, nimmt sie aber nicht in den Gesetzestext selbst auf. Das Leitbild wird auf den Seiten 31 ff. des Gesetzentwurfs wie folgt beschrieben:

„Ziel der Gebietsreform ist es Gemeindestrukturen zu schaffen, die auch in Zukunft gewährleisten, dass die Gebietskörperschaften insbesondere
– die ihnen obliegenden Aufgaben sachgerecht, bürgernah, rechtssicher und eigenverantwortlich wahrnehmen,
– ein tragfähiges Fundament für die demokratische Mitwirkung der Bürger im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung bilden,
– über zeitgemäße Gestaltungsmöglichkeiten für ein lebendiges Gemeinwesen verfügen,
– eine möglichst bedarfsgerechte Daseinsvorsorge in allen Landesteilen vorhalten können,
– dauerhaft ein effektives Verwaltungshandeln durch spezialisiertes Fachpersonal sowie eine effiziente Verwendung öffentlicher Mittel sicherstellen,
– eine weitgehend gleichmäßige Aufgabenübertragung erlauben und damit eine orts- und bürgernahe Erledigung öffentlicher Aufgaben ermöglichen sowie
– die Identifikation der Menschen mit ihrem Heimatort erhalten und stärken.“

Zudem sollen die zentralörtlichen Strukturen unter Berücksichtigung der Belange der im Landesentwicklungsprogramm Thüringen 2025 (LEP 2025) vom 15. Mai 2014 (GVBl. S. 205) festgelegten Ober- und Mittelzentren in ihrer Stadt-Umland-Beziehung mit den unmittelbar angrenzenden Gemeinden gestärkt werden.

Die Leitlinien für die gemeindliche Neugliederung werden auf den Seiten 34 ff. der Gesetzesbegründung wie folgt konturiert: Die Bildung oder Vergrößerung von Einheitsgemeinden und Landgemeinden hat Vorrang. Kreisangehörige Gemeinden sollen unter Beachtung dieses Vorrangs mit einer Mindesteinwohnerzahl von 6000 bezogen auf das Jahr 2035 mit benachbarten Gemeinden zusammengeschlossen, durch Eingliederung vergrößert oder in kreisfreie Städte eingegliedert werden. Die Neugliederung der gemeindlichen Ebene erfolgt durch Gesetz. Der Gesetzgeber ist – auch nach der Rechtsprechung des hiesigen Verfassungsgerichtshofs – bei den einzelnen Neugliederungsgesetzen für kreisangehörige Gemeinden zu einer umfassenden Einbeziehung und Abwägung aller Gemeinwohlbelange nach Art. 92 Abs. 1 ThürVerf verpflichtet (vgl. z. B. auch VerfGH RP, Urteil vom 8. Juni 2015 – VGH N 18/14 -, juris Rn. 139).

Bei der Neugliederung zu berücksichtigende Besonderheiten können sich vor allem aus historischen, wirtschaftlichen und landsmannschaftlichen Gesichtspunkten ergeben. Zudem sind landschaftliche und topografische Gegebenheiten, die geografische Lage einer Gemeinde (z.B. unmittelbar an der Grenze zu einem benachbarten Bundesland), die Siedlungsstruktur und die Erfordernisse der Raumordnung zu beachten. Abweichungen von der Mindesteinwohnerzahl können insbesondere dann geboten sein, wenn keine sinnvolle Gebietsstruktur der neu zu bildenden Gebietskörperschaft erkennbar ist, wenn überhaupt kein potenzieller Partner für eine Kommune mit Gebietsänderungsbedarf zu finden ist oder wenn die Neugliederung zu einer flächenmäßigen Überdehnung unter Missachtung der Anforderungen aus dem Schutz der örtlichen Gemeinschaft führen würde.

Neugliederungen von kreisangehörigen Gemeinden, die die Landkreisgrenzen überschreiten, sind möglich, sofern leitbildgerechte Gemeindestrukturen entstehen und diese der Stärkung kreisfreier Städte nicht entgegenstehen. Jede neu gegliederte Gemeinde soll so strukturiert sein, dass sie die Funktion eines Zentralen Ortes wahrnehmen kann.

Neu im Vergleich zu den Regelungen des Vorschaltgesetzes ist, dass die Möglichkeit der Bildung, Änderung oder Erweiterung einer Verwaltungsgemeinschaft nach § 46 Abs. 1 ThürKO oder die Übertragung der Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft nach § 51 ThürKO (erfüllende Gemeinde), welche die Verbesserung der Leistungs- und Verwaltungskraft der Gemeinden zum Ziel haben und bei der keine Gründe des öffentlichen Wohls entgegenstehen, solange fortbestehen soll, bis die Pflichtphase der flächendeckenden Gemeindegebietsreform eingeleitet wird.

Fazit

Der thüringische Gesetzgeber hat auf den Erlass eines neuen Vorschaltgesetzes verzichtet und die Ausführungen des ThürVGH im Urteil vom 9. Juni 2017, die er zum Leitbild gemacht hat, lediglich in die Gesetzesbegründung des geplanten ThürGNGG 2018 aufgenommen. Für eine freiwillige Gemeindefusion müssen lediglich die Voraussetzungen des § 9 THürKO erfüllt sein: Nicht mehr (ein Gesetz ist dafür nicht erforderlich!), aber auch nicht weniger. Hierzu beraten wir interessierte Kommunen gerne vor Ort oder an einem unserer mitteldeutschen Standorte in Dresden, Leipzig und Chemnitz.

Verfasser:

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Dr. Martina Wohlan

Rechtsanwältin

Anschrift:
Dr. Martina Wohlan
Königstraße 1
D-01097 Dresden

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